发挥民主监督在全面从严治党中的作用调研报告(征求意见稿)

  党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》强调“党内监督和外部监督相结合”,明确规定各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。历史上第一次把人民政协民主监督写进党内法规,成为我们党加强外部监督的一种有效形式和制度安排。围绕如何更好地发挥民主监督在全面从严治党中的作用,章丘区政协及时与省政协相关课题组进行了对接,向章丘区委作了专门汇报,组织进行了比较系统的调研。
       一、历史溯源及现实意义
       民主监督起源于中国共产党与各民主党派之间的互相监督,以及各级政协组织接受和反映人民群众意见、对政府工作提出建议和批评的实践。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治功能,具有独特优势,在我国社会主义革命、建设和改革开放过程中发挥着重要作用。
       1.高度重视民主监督,是我们党的优良传统。中国共产党历来重视民主监督作用。早期的民主监督可追溯到抗日战争时期民主党派对中国共产党进行党际监督,在共同抗日的过程中相互提意见、作批评,共同进步。在抗战胜利至解放战争中,中国共产党和各民主党派的合作逐渐形成了传统。在民主革命时期,中国共产党把同党外人士合作、接受民主党派的监督作为建设政权的主动选择。新中国成立初期,民主党派帮助中国共产党更好的加强党建、执掌政权发挥了重要作用,毛泽东于1956年在《论十大关系》的报告中,首次提出了“长期共存、互相监督”这个中国共产党处理与民主党派关系的基本原则。进入改革开放新时期,1978年12月,邓小平在中央工作会议上指出:“切实保障工人、农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督”,首次提出中国共产党的民主监督概念。1982年12月11日全国政协五届五次会议通过的第三部中国人民政治协商会议章程,正式确定了人民政协“民主监督”职能。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,高度重视发挥人民政协民主监督作用。中共十八届六中全会对支持和保证人民政协依章程进行民主监督作出部署,中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,对民主监督的认识和重视达到了前所未有的新高度。
       2.认真开展民主监督,是人民政协的职能优势所在。政治协商、民主监督、参政议政三大职能是一个密不可分的统一整体,三者相互依存,相互促进,相辅相成。民主监督侧重于对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督,促进党委政府及有关部门改进工作作风,提高工作水平。民主监督作为人民政协三大职能之一,其政治属性与生俱来,作为一项重要制度安排,直接关系我国社会主义民主政治和基本政治制度。全面从严治党作为“四个全面”战略布局的重要方面,是实施“四个全面”战略布局的领导和组织保障,离不开民主党派及无党派人士的监督和推进。面对这样的新形势,人民政协作为承担着领导和组织作用的可以大有作为的平台,必须深入贯彻上级要求部署,以章程为基本遵循,充分履行好民主监督的政治只能,更好地发挥民主监督在全面从严治党中的重要作用,不断推进全面从严治党工作落到实处。
       3.民主监督与全面从严治党相结合,是新形势下的制度创新与完善。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央适应世情国情党情的深刻变化,将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,开辟了管党治党新境界,取得了全面从严治党新成就。在加强党的自身建设同时,更加注重强化外部监督。党内外监督的关系是同体监督与异体监督的关系。党内监督是系统内部的同体监督,党外监督则是系统外部的异体监督。同体监督与异体监督具有互补性。相对于同体监督而言,异体监督具有诸如速度快、透明度高、覆盖面广、影响大等特点,具有摆脱各种复杂的工作关系、利益关系以及个人关系的羁束等独特优势。政协民主监督作为一种高层次、高质量、来自党外的异体监督形式,透明度高、视角独特,可以发现共产党自身难以发现的问题;可以通过重大方针政策制定前的高层协商讨论,防患于未然,避免重大决策失误;可以通过各种协商会、通报会、座谈会、专题讨论会和参加中共中央和国务院的重要会议,以及担任特约监察员、检查员、审计员等方式,有组织地提出意见和提案,并保证直达党政部门领导。政协的这些监督载体无疑得天独厚,其他监督形式难以替代。因此,全面从严治党不可忽视民主监督的作用。
       二、章丘全面从严治党向纵深发展,需要持续发挥民主监督的重要作用
       近年来,章丘区委高度重视全面从严治党,认真履行主体责任,着力推进“六个从严”,为经济社会持续健康发展提供了坚强的政治保证。
1.从严落实管党治党责任。区委牢固树立“抓党建就是最大政绩”的理念,切实强化主体责任,把党建工作摆在更加突出的位置,定期研究部署,形成工作常态,确保了党建工作与经济工作“两手抓、两手硬”。各级党组织书记切实增强主责、主业意识,担负起党建第一责任人的责任,做到“四个亲自”,真正成为了从严治党的书记;各级党委(党组)班子成员按照“一岗双责”要求,认真履行分管领域从严治党责任。严格党建述职评议考核,对于党建责任落实不力,党建工作长期滞后,违纪违规问题频发的单位,加大问责力度,倒逼工作高效有力落实。
       2.从严加强思想建设。高度重视思想建党,强化学习教育和理论武装,着力解决好“总开关”这一根本问题。严格按照中央和省市委的各项决策部署,把学习贯彻十八大及历次全会和习近平总书记系列重要讲话精神作为理论武装工作的首要任务,通过专题宣讲培训、理论中心组学习研讨、领导干部大讲堂等形式,推动全区上下准确掌握精神,更加牢固树立“四个意识”。推进“两学一做”学习教育制度化常态化,区委常委和其他区领导以上率下、示范推动,积极参加所在支部学习,带头到联系乡镇、分管部门、扶贫工作点等基层党支部讲党课,打通党员学习教育最后“一公里”,教育引导广大党员按照“四讲四有”标准,做到政治合格、执行纪律合格、品德合格、发挥作用合格。深入实施道德文化建设工程和文明创建提升工程,督促党员干部带头弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化,不断提升党员干部人文素养和精神境界。扎实开展“三态”对“两症”专题教育,针对干部中“处分综合症”和“换届综合症”,着力开展心态、状态、政治生态“三态”教育,让同志们进入了人人撸袖加油、干事创业的好状态。
       3.从严加强干部队伍建设。从严落实选人用人责任,认真落实《干部任用条例》,增强干部选拔任用工作透明度,坚决防止和纠正选人用人上的不正之风和腐败问题。认真贯彻落实《干部正向激励实施办法》,建立健全鼓励支持干部干事创业的“四位一体”工作机制,树立起“实在、实干、实绩”的鲜明用人导向,健全“四看一听”选人用人机制,加强对各级班子、干部情况日常了解和综合分析研判,注重在重点工作一线培养和选拔“出彩型”干部,让实干者实惠。完善选人用人突出问题专项整治长效机制,扎实做好领导干部报告个人事项工作,严格落实中央《关于防止干部“带病提拔”的意见》,干部档案“逢提必查”、个人有关事项报告“逢调必核”,进一步规范干部从政行为。实施“五个一批”,即选拔一批干部到省市挂职,选拔一批干部到先进地区挂职,选拔一批干部到企业挂职,选拔一批干部到国外培训学习,选拔一批优秀年轻干部到重点工作一线历练,不断提高干部的综合素养和专业水平,以良好的精神状态、高效的工作节奏,促进重点任务快启动、早见效。修订科学发展综合考核意见,完善考核指标体系,建立健全差别化考评机制,推动各级树立正确的政绩观,形成干事创业的强大合力。
       4.从严加强基层组织建设。加强分类指导,严肃党内政治生活,开展主题党日活动。落实好“三会一课”等制度,坚持用好批评和自我批评这个有力武器,打造全面过硬支部。以严而又严的标准,选好配强党组织书记,既热情关心又严格要求,加大教育培训和考核监督力度,及时调整不称职的党组织书记。着眼下半年村“两委”换届选举,深入开展“村村到、户户访”大调研,排查解决问题15类、242个。扎实推进村级审计督查,已审计村居145个。集中开展“村霸”问题专项整治,立案处理村干部4人。严格党员教育管理,从发展党员抓起,严格党员日常教育和管理,对不合格党员及时处置。建立健全常态化整顿软弱涣散党组织的长效机制,将少数软弱涣散党组织整顿到位,实现了真正让党组织强起来,让党员活起来。
       5.从严加强党风廉政建设。坚持抓常抓长,深化作风建设。深化民主评议党风政风行风工作,改进评议方式,加大结果运用,推动作风转变、效能提升。依托百姓电视问政、阳光政务热线等平台,坚持问题导向,强化监督执纪问责,着力解决不作为、慢作为、乱作为以及庸懒散等突出问题。注重家风建设,教育引导党员干部廉洁修身、廉洁齐家,管好自己、管好家人、处好家事,培养高尚道德情操,抵制不良风气。重点针对各类“四风”问题新形式开展常态化监督检查。对发现的“四风”问题线索, 先于其他问题查处和通报。对“四风”问题突出,发生顶风违纪问题严重的,实行“一案双查”,对典型问题一律点名道姓通报曝光,坚决防止不正之风反弹回潮。加大惩治腐败力度,保持高压态势,形成强大震慑。2017年上半年,立案117起,党政纪处分74人,移送司法机关3人。
       6.从严加强制度建设。认真系统地梳理、学习近年来上级下发的党内法规和规范性文件,严格按党章、条例、制度办事,使从严治党走上制度化的轨道。健全区委《工作规则》,规范工作程序,实现高效运转。健全“三重一大”决策办法,采用七步程序闭环运作,注重听取专家学者和社会各界的意见建议,增强决策的科学性、民主性。根据党内法规会议要求,扎实推进规范性文件集中清理工作,进一步完善规范性文件袋的报备工作,适时设立党内法规工作机构,制定党委系统法律顾问制度,提高制度制定科学化、法制化水平。
       近年来,章丘区全面从严治党取得了一定成效,但也存在的问题和不足。全面从严治党自身方面:少数领导干部思想认识有偏差,压力传导不到位;思想政治建设针对性、吸引性不够;干部教育管理力度还需加大,干事创业热情有所退化;基层组织离全面过硬要求还有差距,少数基层组织作用发挥一般;变异隐藏的“四风”问题时而抬头,消极腐败的土壤尚未完全根除;党内制度体系还不完备,不能完全适应全面从严治党的新形势、新任务、新要求。在接受民主监督方面:个别单位对民主监督的重要性认识有差距,自觉性不够强,主动搭建的载体缺乏;联动性还不强,对重点监督的单位、行业、内容、社会关注热点,缺乏系统性、制度性安排;保障机制还不健全,缺少实施细则和执行标准。
       三、章丘政协在服务大局中深化民主监督,仍需在适应新形势新常态上创新突破
近年来,章丘区政协紧紧围绕全面从严治党的新形势新要求,以促进问题解决、优化政治生态、助推党建发展为目的,以区委全面从严治党决策部署的贯彻落实情况为重点,注重融协商、监督、服务于一体,积极发挥民主监督的独特优势和重要作用,探索民主监督在全面从严治党领域发挥积极作用。
       1.坚持党委所需、民意所盼、政协所能相统一,找准突破口。坚持问题导向,精心选准监督课题,做到既上接“天线”吃透上情,又下接“地气”掌握民情;既为党委分忧助力,又为基层百姓排忧解难,努力实现到位不越位、帮忙不添乱、切实不肤浅。比如,经常性组织委员深入基层,倾听界别群众和基层群众的意见,畅通诉求表达渠道,筛选事关全局和老百姓最关心的重要问题,进行战略性思考,提出有深度、有价值、切实可行的建议,为党和政府科学决策、民主决策提供有价值的依据和参考。针对全国文明城市创建这项区委高度重视、群众热切关注的重要任务,区政协主动配合、积极作为,一方面组织委员投身创城一线,一方面运用独特视角,着眼城市管理的“疮疤”问题,挖掘背后的根源,向区委提出了《加强城市网格化管理的建议》,推动了问题的及时解决,促进了作风效能建设的持续优化。
       2.坚持内容、形式、载体相衔接,增强实效性。在继承中大胆探索表里衔接的民主监督载体,使各项工作有依托、有意义、有活力。比如,选派部分政治素质好、工作热情高、参政能力强、具有一定专业知识的政协委员作为民主监督员,抓好征求意见、调研反馈和跟踪问效环节,对重点工作实行全程跟踪,促进党委决策部署落到实处。在区级新闻媒体开设“我是委员我关注”专栏,充分利用“互联网+议政”的形式,聚焦基层党建中的薄弱环节和突出问题,委员发声,责任主体回应,引导形成良好舆论;定期组织委员接听市民服务热线,认真做好领导干部接待群众来访和信访积案化解工作,开展“社情民意信息日”活动,利用调研、视察等时机,广泛征集民情民意,及时编发《社情民意信息专报》,报送党委主要领导,促进了全面从严治党向基层延伸。
       3.坚持监督、协商、服务相融合,拓展影响力。把推动党委决策部署的贯彻落实、协商帮助改进完善工作作为根本方向,做到寓监督于协商之中,在协商中进行监督,在监督中服务发展,实现三者互相沟通、同频共振。比如,在视察过程中,选择有代表性的单位和广大群众普遍关心的问题进行视察,监督政令执行情况,将建议和批评反馈给地方党政部门,或视察结束后写出视察报告、提案或建设性意见报送党政领导机关及有关部门,推动党政工作的改进和政协委员意见的落实。
       4.坚持制度、渠道、成效相结合,推动成果化。发挥提案、视察、社情民意信息等在监督中的作用,强化措施,创新办法,注重成效,推动监督成果转化落实。如开展提案监督中,按照“开门办、联合办、全员办、全程办”的理念,抓好办前、办中、办后协商,发挥了提案在民主监督中的重要作用。建立健全“区委批办、政府领办、党委政府政协联合督办、政协机关牵头协办”的工作机制,区政府常务会议研究提案办理工作,区长、副区长领办重点提案,区政协主席会议组成人员领衔督办提案,政协机关每人协助办理一件提案,使提案工作组织化、制度化、规范化。组织提案办理“回头看”活动,进一步推动提案成果转化,促进了党委政府工作落实。组织开展双向评议,由委员对提案办理质量进行评议,承办单位对委员提案质量进行评议,并把评议情况反馈给党委、政府,推动提案落实。
       章丘区政协的初步探索,取得了一些成果,但面对民主监督新形势新要求,也存在问题,主要表现在以下几个方面:一是“长度”不够。对照全面从严治党涉及的方方面面,民主监督的手臂过短,工作中缺乏常态化平台安排,制度化协商偏少,没有形成长效机制。对政协的民主监督能否给予支持,是否自觉接受,在很大程度上取决于党政领导干部统战观念的强弱。政协委员提出的合理化建议和意见,有的引不起被监督单位的重视,没有真正发挥应有的作用。二是“宽度”不够。更多把行政工作作为重点,较少涉及党建领域。对党的建设的五大领域中,对作风建设领域涉及较多,其他领域涉及较少。个别基层党组织对民主监督的认识不到位,自觉接受监督意识不强,委员在全面从严治党中参与不够、了解不深,影响了工作成效。三是“高度”不够。部分政协委员有怕“越权越位”、怕“添乱”的想法,认为民主监督提建议容易、作批评难,提出问题容易、解决问题难,监督基层单位容易、监督领导机关难。有的委员学习研究不够,站位不高,有时不敢监督、不善监督,有时监督停留在共性的面上问题,柔性化建议多,尖锐而不极端的批评偏少。四是“力度”不够。 对政协民主监督的性质、特点、内容和形式,缺乏更为详细的实施细则和执行标准,实际操作起来比较困难,民主监督常陷于“说了白说”“ 可有可无”的窘境。政协队伍结构有待优化发展,政协现有干部队伍编制较少,在开展工作中往往是心有余而力不足,使民主监督的效果大打折扣。
       四、对策建议
       推进全面从严治党,深化民主监督,这为人民政协更好履行职能、服务大局提出了新要求,拓展了新空间。按照全面从严治党的整体布局,围绕贯彻落实习总书记系列重要讲话精神和政协章程,遵循问题导向和目标导向,政协民主监督需要在五个方面着力:
       1.把握角色定位。一是体现政治性。民主监督既是人民政协的主要职能,也是发挥我国基本政治制度的基本途径,属于国家权力体系之外、政治体制之内的一种监督,因此具有高度的政治性,有着丰富的政治内涵。二是体现建设性。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线,参加的所有成员, 都拥护中国共产党的领导, 拥护中国特色社会主义。人民政协监督的目的是为了改进工作、推进发展,必须是一种协商性、建设性的监督。三是体现独特性。人民政协各参加单位和政协委员独特的身份和地位,使得既可以站在公共权力之内向外看问题,又可以站在公共权力之外向内看问题,使民主监督既具有针对性又具有实效性。四是体现规范性。人民政协民主监督主要是在广泛深入调研的基础上,通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意等形式,就有关问题提出批评性意见和建议来进行监督,是通过合法合规渠道理性建言的。五是体现广泛性。政协委员是协商产生的。政协委员的组成包括各个党派、各个人民团体、各个民族以及社会各界、港澳台同胞等方方面面。这样,人民政协的民主监督可以最广泛的反映来自社会各个方面的意见。
       2.坚持基本原则。一是坚持党的领导。自觉在全区大局中准确定位,在党委的领导支持下统一行动,始终做到与党委思想一致、目标一致、行动一致,做全面从严治党的促进者。二是坚持依章办事。准确把握民主监督的性质和定位,在多党合作的制度框架下,建立健全制度平台,发挥政协的优势和作用,增强全面从严治党民主监督工作的规范性。三是坚持问题导向。深入调查了解全面从严治党存在的问题,实事求是反应情况,认真负责开展批评,务实高效提出建议,促进问题解决、党建发展。四是坚持改革创新。与时俱进创新载体和机制,拓展民主监督在全面从严治党中的新方式、新途径,不断增强工作生机与活力。五是坚持委员主体。政协搭舞台,委员唱主角,尊重委员的智慧和劳动,调动委员的积极性、主动性,形成能监督、敢监督、善监督的意识主动和行动自觉。六是坚持务求实效。把民主监督作为实功,建有用可行之言,合力狠抓成果转化,确保工作取得实实在在效果。
       3.明确监督内容。基层政协民主监督全面从严治党,主要应把握以下几个方面:一是聚焦同级党委重大改革举措、重要决策部署贯彻执行。二是聚焦党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。三是聚焦镇街、部门等基层党组织履行主体责任落实。四是聚焦群众反映的突出问题和社会热点问题。五是聚焦政协相关提案、建议案和其他重要意见建议办理情况。六是聚焦党委交办的其他监督事项。在此基础上,应根据地方实际和党委需求,合理确定具体监督内容,以点带面,纵深突破,彰显力度和效果。
       4.丰富监督形式。采取老瓶装新酒、巧借大平台、搭建新平台的办法,形成立体多元的监督平台,赋予监督形式新的生命力。一是老瓶装新酒,就是用好“4+N”(会议、视察、提案、专项及社情民意等其他形式)的监督形式,赋予其监督全面从严治党的新内涵。如会议监督中,全委会议安排界别组专题讨论监督性议题,同时增加大会发言环节,选取全面从严治党等重点课题作为监督性内容,高层次监督议政,促进工作落实。提案监督中,聚焦问题,加强办前、办中、办后协商和监督力度,对提案办理进行监督,提出意见建议,提高提案办理质量,推动工作开展。专项监督中,围绕党建、党风廉政建设等内容,组织政协委员跟踪式监督,开展民主评议,帮助改进工作。视察监督中,丰富党建领域内容,对视察过程中发现问题,向党委提出监督意见,提供决策参考借鉴。社情民意监督中,发挥委员身处基层优势,收集整理群众意愿诉求,编发《全面从严治党社情民意专报》,及时反馈给党委及机关领导同志,服务科学决策。二是巧借大平台,就是借用党委、政府的工作载体,如电视问政、述职述廉、明察暗访等,组织委员积极参与,大胆发声,凸显政协作用。作风效能明察暗访邀请政协委员参与、评判,提出建议。探索设立专项通道,畅通与党委政府、权力监督的关系,民主监督结果纳入党委、政府考核的总体评价体系;建立一个相对完备的民主监督反馈落实机制,并以党委、政府名义印发执行,使“软监督”产生硬效力。三是搭建新平台,就是适应形势发展,创新协商式监督平台。如“党务圆桌会”,委员与党委部门、群众代表、专家、媒体针对某一问题共商共议;在政协委员中选任“党风评论员”、“党风观察员”,定期组织活动,建言献策;探索“现场咨询会”形式,邀请党委有关部门参加,围绕热点、难点问题,采取“一问一答”的形式互动监督,达到密切关系、强化效果、促进工作的目的;利用好“互联网+”等现代科技,建立网络民主监督平台,为委员经常化监督提供便利服务,推进监督常态化、立体化。
       5.完善工作机制。一是完善运行机制。积极争取党委的支持,对民主监督的范围、内容、方法、程序,对监督意见的落实、反馈以及成果运用等,以党委文件的形式进一步予以完善和明确,以便监督方和被监督方都有章可循、按章办事,确保民主监督的正常有效运行。二是完善信息共享机制。党委相关部门定期向政协通报全面从严治党有关情况,使委员知情明政,有的放矢地提出建议和批评,同时利用在信息获取方面具有的独特优势,及时将民主监督中收集到的有关情况梳理归纳反馈给党委部门。相关党委部门应开展调查,并及时反馈。三是完善联合互动机制。聘请部分政协委员为党风评议员、经济环境监督员,围绕影响发展环境、人民群众关注的问题,开展政风行风评议活动,对相关情况开展评议和监督,收集反馈意见和反映,实现联合互动,促进中心工作健康发展。四是完善保障机制。通过组织委员培训、委员活动日等形式,不断提升委员开展监督的能力和水平,保障委员行使民主监督职能。
 
  

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